近日，住建部官網(wǎng)發(fā)布了《房屋建筑和市政基礎設施項目工程總承包管理辦法（征求意見(jiàn)稿）》。這也是此辦法繼2017年后的第二次征求意見(jiàn)。

兩部委此次《征求意見(jiàn)稿》有以下重大變化：

第七條規定：“政府投資項目原則上應當在初步設計審批完成后進(jìn)行工程總承包項目發(fā)包；按照國家有關(guān)規定簡(jiǎn)化報批文件和審批程序的政府投資項目，應當在完成投資決策審批后進(jìn)行工程總承包項目發(fā)包?！?/p>

第十條第三款規定“政府投資項目的項目建議書(shū)、可行性研究報告、初步設計編制單位及其評估單位，不得成為該項目的工程總承包單位。而此前的征求意見(jiàn)稿允許可行性研究報告、初步設計編制單位參與工程總承包項目投標。

這兩條的修改將對工程總承包市場(chǎng)產(chǎn)生重大影響！這兩條能否順利通過(guò)呢？我對此是樂(lè )觀(guān)的，理由如下：

其一，這是落實(shí)《政府投資條例》的必然

根據《政府投資條例》第十一條規定，投資主管部門(mén)或者其他有關(guān)部門(mén)應當根據國民經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展規劃、相關(guān)領(lǐng)域專(zhuān)項規劃、產(chǎn)業(yè)政策等，從對政府投資項目進(jìn)行審查，作出是否批準的決定，其中包括初步設計及其提出的投資概算是否符合可行性研究報告批復以及國家有關(guān)標準和規范的要求。因此，政府投資項目，都應當在初步設計審批完成后進(jìn)行工程總承包項目發(fā)包。

《征求意見(jiàn)稿》規定的“按照國家有關(guān)規定簡(jiǎn)化報批文件和審批程序的政府投資項目，應當在完成投資決策審批后進(jìn)行工程總承包項目發(fā)包”是指《條例》第十三條。

該條規定：“對下列政府投資項目，可以按照國家有關(guān)規定簡(jiǎn)化需要報批的文件和審批程序：

（一）相關(guān)規劃中已經(jīng)明確的項目；

（二）部分擴建、改建項目；

（三）建設內容單一、投資規模較小、技術(shù)方案簡(jiǎn)單的項目；

（四）為應對自然災害、事故災難、公共衛生事件、社會(huì )安全事件等突發(fā)事件需要緊急建設的項目。

前款第三項所列項目的具體范圍，由國務(wù)院投資主管部門(mén)會(huì )同國務(wù)院其他有關(guān)部門(mén)規定?！?/p>

這實(shí)際是特殊情況，我們現在也無(wú)法得出，初步設計不需要審批后發(fā)包的結論。

《條例》第二十三條規定：“政府投資項目建設投資原則上不得超過(guò)經(jīng)核定的投資概算”，而投資概算是在初步設計基礎上核定，國家發(fā)改委《中央預算內直接投資項目概算管理暫行辦法》明確規定“概算由國家發(fā)改委在項目初步設計階段委托評審后核定”。因此，初步設計的編制單位及其評估單位，自然就不得成為該項目的工程總承包單位。

其二，和交通運輸部的部門(mén)規章規定一致

《公路工程設計施工總承包管理辦法》（2015）是交通運輸部設計施工工程總承包部門(mén)規章，自2015年8月1日起施行。

該辦法第五條規定：“總承包單位由項目法人依法通過(guò)招標方式確定。項目法人負責組織公路工程總承包招標。公路工程總承包招標應當在初步設計文件獲得批準并落實(shí)建設資金后進(jìn)行?！?/p>

第六條規定：“總承包單位應當具備以下要求：（一）同時(shí)具備與招標工程相適應的勘察設計和施工資質(zhì)，或者由具備相應資質(zhì)的勘察設計和施工單位組成聯(lián)合體；（二）具有與招標工程相適應的財務(wù)能力，滿(mǎn)足招標文件中提出的關(guān)于勘察設計、施工能力、業(yè)績(jì)等方面的條件要求；（三）以聯(lián)合體投標的，應當根據項目的特點(diǎn)和復雜程度，合理確定牽頭單位，并在聯(lián)合體協(xié)議中明確聯(lián)合體成員單位的責任和權利；（四）總承包單位（包括總承包聯(lián)合體成員單位，下同）不得是總承包項目的初步設計單位、代建單位、監理單位或以上單位的附屬單位?！逼淙?，與《開(kāi)展工程總承包企業(yè)編制施工圖設計文件試點(diǎn)的復函》精神一致

7月4日住房城鄉建設部辦公廳公布了《住房城鄉建設部辦公廳關(guān)于同意上海、深圳市開(kāi)展工程總承包企業(yè)編制施工圖設計文件試點(diǎn)的復函》（建辦市函〔2018〕347號）:“一、同意在上海、深圳市開(kāi)展工程總承包企業(yè)編制施工圖設計文件試點(diǎn)，同步開(kāi)展建筑師負責制和全過(guò)程工程咨詢(xún)試點(diǎn)。試點(diǎn)期限為3年，自2018年8月1日起至2021年7月31日止”。

這里的工程總承包企業(yè)應該理解為與工程規模相適應的工程設計資質(zhì)或者施工資質(zhì)企業(yè)。具有設計企業(yè)資質(zhì)的工程總承包企業(yè)自然可編制施工圖設計文件，因此此處特指具有施工企業(yè)資質(zhì)的工程總承包企業(yè)必須具有編制施工圖設計文件的能力。因此，可以理解為國家探索由一家工程總承包企業(yè)自行編制施工圖和施工能力，這更多是對施工單位講的。

“同步開(kāi)展建筑師負責制和全過(guò)程工程咨詢(xún)試點(diǎn)”,這句話(huà)是針對設計企業(yè)而言的，設計企業(yè)要做一個(gè)戰略選擇，你可以拿到相應的施工企業(yè)資質(zhì)，全力進(jìn)入總承包市場(chǎng)；也可以放棄這個(gè)選擇，退出總承包市場(chǎng)，全力開(kāi)拓全過(guò)程工程咨詢(xún)，但是不能通過(guò)壟斷施工圖設計業(yè)務(wù)而兩頭吃肉，看來(lái)住建部對設計企業(yè)的前一段表現是相當不滿(mǎn)意的，需要狠下心逼它一把、推它一下。

其四、符合設計企業(yè)改革發(fā)展的歷史規律

階段一、初創(chuàng )

1982年，原化工部頒發(fā)《關(guān)于改革現行基本建設管理體制，實(shí)行以設計為主的工程總承包制的意見(jiàn)》，開(kāi)始籌劃工程總承包試點(diǎn)。1984年，原國家計委在總結化工部工程總承包經(jīng)驗的基礎上，將工程總承包納入了國務(wù)院頒發(fā)的1984年《國務(wù)院關(guān)于改革建筑業(yè)和基本建設管理體制若干問(wèn)題的暫行規定》(國發(fā)[1984]123號)。1984年11月國務(wù)院批轉國家計委《關(guān)于工程設計改革的幾點(diǎn)意見(jiàn)》（國發(fā)【1984】157號），指出“承包公司可以從項目的可行性研究開(kāi)始直到建成試車(chē)投產(chǎn)的建設全過(guò)程實(shí)行總承包，也可以實(shí)行單項承包?！?984 年 12 月，國家計委、建設部聯(lián)合發(fā)出關(guān)于印發(fā)《工程承包公司暫行辦法》的通知（計設 [1984]2301 號）。

以上文件的表述也相當清晰，即對從可行性研究、勘察設計、設備采購、施工管理、試車(chē)考核（或交付使用）全過(guò)程咨詢(xún)服務(wù)的總承包（不包括施工的承包），由此看出，設計單位的總承包和當前討論的“工程總承包”不是一回事，而是相當于目前的“全過(guò)程咨詢(xún)”的概念，因為設計單位要提供的全過(guò)程管理承包服務(wù)，而不包括工程實(shí)施工作，因為國際五大機構都認為工程總承包必須同時(shí)具有設計和施工能力。

這是工程承包公司的第一種形態(tài)，主要任務(wù)是管理總承包，而非工程總承包，屬于全過(guò)程咨詢(xún)的范疇。

階段二、發(fā)展

1987年4月20日，國家計委、財政部、中國人民建設銀行、國家物資局發(fā)布了《關(guān)于設計單位進(jìn)行工程建設總承包試點(diǎn)有關(guān)問(wèn)題的通知》(計設[1987]619號)，成立12家試點(diǎn)單位，文件指出“各部門(mén)、各地區在基本建設管理體制的改革中，總結以往的經(jīng)驗，吸取國外的有益做法，組織一些設計單位對工程建設項目進(jìn)行了從可行性研究、勘察設計、設備采購、施工管理、試車(chē)考核（或交付使用）全過(guò)程的總承包試點(diǎn)，發(fā)揮了設計在基本建設中的主導作用，對優(yōu)化設計方案，縮短工期，控制工程投資，提高經(jīng)濟效益，起到了很好的作用”。 1989年4月建設部、國家計委、財政部、建設銀行、物資部聯(lián)合頒發(fā)《關(guān)于擴大設計單位進(jìn)行工程總承包試點(diǎn)及有關(guān)問(wèn)題的補充通知》，開(kāi)始全面推廣工程總承包。

1992年11月，建設部頒發(fā)了《設計單位進(jìn)行工程總承包資格管理有關(guān)規定》(建設[1992]805號)），明確了設計單位進(jìn)行工程總承包的資格，并進(jìn)行資格管理。文件提出設計單位要：“擁有自己的勘察設計、項目管理、設備材料采購、試車(chē)考核等專(zhuān)門(mén)技術(shù)人員和必要的技術(shù)裝備，能對工程項目建設進(jìn)行組織、協(xié)調和管理，對工期、質(zhì)量和費用進(jìn)行有效的控制”。 先后有560家設計單位領(lǐng)取了甲級工程總承包資格證書(shū)，2000余家設計單位領(lǐng)取了乙級工程總承包資格證書(shū)。

一脈相承，這都理解為現在的“全過(guò)程咨詢(xún)”中的“項目管理承包”，但它沒(méi)有體現設計與施工融合的核心，也不承擔施工任務(wù)，不是工程總承包。

階段三、花開(kāi)兩朵

1999 年 8 月，建設部印發(fā)了《大型設計單位創(chuàng )建國際型工程公司的指導意見(jiàn)》（建設 [1999]218 號），該意見(jiàn)提出：“為了貫徹落實(shí)《國務(wù)院關(guān)于工程勘察設計單位改建為企業(yè)問(wèn)題的批復》精神，加快我國勘察設計單位深化體制改革的步伐，推進(jìn)一批有條件的大型工程設計單位，用五年左右的時(shí)間，創(chuàng )建成為具有設計、采購、建設（簡(jiǎn)稱(chēng)EPC）總承包能力的國際型工程公司，提高我國工程建設隊伍的實(shí)力和水平，積極開(kāi)拓國內、國際工程承包市場(chǎng)”。這里提出的國際型工程公司有一個(gè)明顯導向，注重了承包能力，并提出要“具有較強的融資能力，既能為公司籌措實(shí)施國外承包項目的流動(dòng)資金，又能幫助業(yè)主籌措建設資金，為業(yè)主聯(lián)系獲得政府貸款或國際金融組織的貸款提供服務(wù)?！?/p>

這個(gè)文件改換了方向，這里的國際型工程公司和我們目前討論的“工程總承包”具有更強的一致性，而和全過(guò)程咨詢(xún)具有明顯不同。 1999年12月，國務(wù)院批轉建設部等六部委提出的《關(guān)于加快勘察設計單位體制改革的若干意見(jiàn)》（國辦發(fā)[1999]101號），明確提出了我國勘察設計單位體制改革的指導思想、基本思路和改革目標，從此，不僅結束了勘察設計事業(yè)體制的歷史，更重要的是勘察設計單位加快了與國際工程咨詢(xún)業(yè)接軌的步伐，由單一功能設計院向為建設項目全過(guò)程提供各種咨詢(xún)服務(wù)的工程公司、工程咨詢(xún)公司轉化?？辈煸O計單位要向工程公司、工程咨詢(xún)公司、巖土工程公司、設計事務(wù)所轉化，這些都是與國際接軌的企業(yè)形式。

也就是花開(kāi)兩朵，一部分設計企業(yè)轉制為設計施工一體化的工程總承包企業(yè)，一部分轉為管理承包公司。

階段四、取消資質(zhì)

2002年11月1日，《國務(wù)院關(guān)于取消第一批行政審批項目的決定》（國發(fā)〔2002〕24號）第239項，取消了“工程總承包資格核準”，根據該《決定》，當初的工程總承包資格核準依據即是《建設部關(guān)于印發(fā)〈設計單位進(jìn)行工程總承包資格管理的有關(guān)規定〉的通知》（建設[1992]805號）。翻譯成當前語(yǔ)言，應該說(shuō)真正取消了“全過(guò)程咨詢(xún)資格核準”。

2003年，原建設部印發(fā)《關(guān)于培育發(fā)展工程總承包和工程項目管理企業(yè)的指導意見(jiàn)》（建市[2003]30號，以下簡(jiǎn)稱(chēng)《指導意見(jiàn)》），《指導意見(jiàn)》第（九）項明確：“1992年11月17日建設部頒布的《設計單位進(jìn)行工程總承包資格管理的有關(guān)規定》（建設[1992]805號）同時(shí)廢止?！?/p>

這種做法到今天看來(lái)還是恰當的，仍具有進(jìn)步意義，也就說(shuō)工程咨詢(xún)類(lèi)企業(yè)實(shí)行資質(zhì)核準不具有正當性，應當強化個(gè)人執業(yè)，而建筑業(yè)實(shí)行資質(zhì)審批是正當的，具體可以參閱公眾號文章《工程建設企業(yè)資質(zhì)何去何從》，文章認為“工程建設企業(yè)資質(zhì)的改革也分為兩類(lèi)，即工程咨詢(xún)企業(yè)資質(zhì)改革與工程承包企業(yè)資質(zhì)改革?！薄肮こ套稍?xún)企業(yè)資質(zhì)應當取消，實(shí)行個(gè)人執業(yè)資格管理，有序發(fā)展合伙制事務(wù)；工程承包企業(yè)資質(zhì)應當完善行政許可制度，而不是淡化企業(yè)資質(zhì)，強化個(gè)人執業(yè)?！?/p>

很多人混淆了工程咨詢(xún)業(yè)與建筑業(yè)，這是兩個(gè)不同產(chǎn)業(yè)，具有不同特點(diǎn)，這就帶來(lái)了很多問(wèn)題。國發(fā)〔2002〕24號只是取消了工程咨詢(xún)總承包資質(zhì)，但并沒(méi)有取消工程總承包資質(zhì)?！豆こ炭偝邪髽I(yè)資質(zhì)管理暫行規定》（建施字第189號文）并沒(méi)有明確取消。

但是《工程總承包企業(yè)資質(zhì)管理暫行規定》是依據《施工企業(yè)資質(zhì)管理規定》（1989）制定，該規定而被《建筑業(yè)企業(yè)資質(zhì)管理規定》（1995）代替，工程總承包資質(zhì)就無(wú)疾而終，這是歷史的插曲。

階段五、新探索

2005年7月12日建設部、國家發(fā)展和改革委員會(huì )、財政部、勞動(dòng)和社會(huì )保障部、商務(wù)部、國務(wù)院國有資產(chǎn)監督管理委員會(huì )《關(guān)于加快建筑業(yè)改革與發(fā)展的若干意見(jiàn)》（建質(zhì)[2005]119號）。

這個(gè)文件提出的“大型設計、施工企業(yè)要通過(guò)兼并重組等多種形式拓展企業(yè)功能，完善項目管理體制，發(fā)展成為具有設計、采購、施工管理、試車(chē)考核等工程建設全過(guò)程服務(wù)能力的綜合型工程公司”?！?nbsp;鼓勵部分建筑設計企業(yè)與大型施工企業(yè)重組，發(fā)揮設計施工一體化優(yōu)勢，促進(jìn)設計與施工技術(shù)的結合與發(fā)展”。這就是工程總承包企業(yè)的發(fā)展之路，必須同時(shí)具有設計和施工能力，這種認識是科學(xué)的。

“強化建筑設計企業(yè)方案設計和擴大初步設計能力，拓展建設項目前期咨詢(xún)和后期項目管理功能，逐步將施工圖設計分離出去”?？梢岳斫鉃榻ㄖO計企業(yè)重點(diǎn)發(fā)展全過(guò)程咨詢(xún)的管理承包業(yè)務(wù)；監理、造價(jià)咨詢(xún)、招標代理等資質(zhì)的企業(yè)更多去發(fā)展全過(guò)程中管理咨詢(xún)業(yè)務(wù)。

從歷史發(fā)展看，這里我們可以得出初步結論，設計單位總承包有兩個(gè)分支，一是相當于當前的全過(guò)程咨詢(xún)中的管理總承包，不是管理咨詢(xún)；一是相當于當前的工程總承包。

沉寂十年后，從國家到地方政府，密集修訂或新出臺了多項大力推進(jìn)工程總承包的規范、文件，相關(guān)重大政策陸續發(fā)布，改革再出發(fā)。 

工程總承包不是討論是由設計單位主導，還是施工單位主導，而是具備條件的設計單位和施工單位成為“一家人”；不具備條件可以搞聯(lián)合體，結成“親戚”。誰(shuí)主導工程總承包呢？就是工程總承包項目經(jīng)理領(lǐng)導的管理團隊主導，當然是在企業(yè)的管理層面還有平衡問(wèn)題。

最為重要的是，優(yōu)先支持大型綜合性設計企業(yè)，拓展建設項目前期咨詢(xún)和后期項目管理功能，整合工程管理力量，轉型發(fā)展為管理承包的全過(guò)程咨詢(xún)公司；堅定支持部分建筑設計企業(yè)與大型施工企業(yè)重組，發(fā)揮設計施工一體化優(yōu)勢，促進(jìn)設計與施工技術(shù)的結合與發(fā)展，轉型發(fā)展成為真正的工程總承包企業(yè)。

同時(shí)設計企業(yè)也并非都一窩蜂地發(fā)展成為全過(guò)程咨詢(xún)公司或工程總承包企業(yè)，支持更多設計企業(yè)向巖土工程公司、設計事務(wù)所轉化，這些都同樣是與國際接軌的企業(yè)形式。同樣道理，施工企業(yè)也不是都發(fā)展成工程總承包企業(yè)，監理公司、造價(jià)公司也不是都發(fā)展成全過(guò)程咨詢(xún)企業(yè)。

概括而言，就是設計單位有三個(gè)轉型發(fā)展方向，一個(gè)是整合工程管理力量，轉型為全過(guò)程咨詢(xún)公司，一個(gè)是整合施工力量，轉型為設計與施工一體化的工程總承包企業(yè)，一個(gè)是專(zhuān)注發(fā)展成設計事務(wù)所或等巖土工程公司等。

不管是全過(guò)程咨詢(xún)企業(yè)還是工程總承包企業(yè)，只是在原有企業(yè)形態(tài)中增加一種，它們和巖土工程公司、設計事務(wù)所、建筑安裝企業(yè)、工程監理企業(yè)、工程造價(jià)企業(yè)、工程項目管理公司等地位是平等的，既要發(fā)展“大而全”的全過(guò)程咨詢(xún)企業(yè)和工程總承包企業(yè)，也必須更要關(guān)注發(fā)展“小而美”具有個(gè)性化多樣化的核心競爭力的專(zhuān)業(yè)公司，他們才共同構成一個(gè)良性工程建設與建筑業(yè)生態(tài)系統，沒(méi)有誰(shuí)要取代誰(shuí)，共生共存；而且工程總承包和全過(guò)程咨詢(xún)如鳥(niǎo)之兩翼、車(chē)之兩輪，是相互促進(jìn)的，發(fā)展工程總承包還須以全過(guò)程咨詢(xún)?yōu)榍疤?，這才是1984年提出發(fā)展工程承包公司的初心。

因此，設計單位要做的是，面對現實(shí)，放下幻想，時(shí)不我待，主動(dòng)變革！施工單位不應遲疑，主動(dòng)應對！